按：中国医学科学院紧扣医改政策目标，围绕2015年医改重点任务，对各项政策实施情况进行了梳理和分析，发布了《中国医改发展报告（2015）》，客观呈现了我国2015年医改进展成效、地方改革的有益经验、面临的挑战与政策展望。现择要刊发，供参考。


中国医改发展报告（2015）

（摘要）


  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是建立健全我国基本医疗卫生制度的决胜阶段。2015年是全面完成“十二五”规划、统筹谋划“十三五”规划、承上启下的重要一年，2015年医疗卫生体制改革各项工作取得新进展、新成效。
  一、2015年医改新进展
  （一）顶层设计进一步加强，实施路径更加清晰
  2015年，深化医药卫生体制改革更加注重顶层设计，在推进公立医院改革、健全医疗保险制度、建立药品集中采购新机制、推进分级诊疗制度建设、强化基层医疗卫生服务、促进社会办医与养老服务等方面，国务院办公厅出台了《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》、《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》、《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作意见》、《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》、《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》、《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》、《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》、《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》和《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》，明确了重点改革的时间表和路线图。
  （二）重点领域改革有效推进
  1.县级公立医院综合改革全面推开。2015年全国4107个县级公立医院全面推开综合改革。大部分地区成立由县委、县政府主要领导牵头的公立医院管理委员会，形成统一、协调、高效的公立医院管理体制，有效解决了管理职权分散问题；各地通过取消药品加成，调整医疗服务价格，增加政府投入以及医院节约运行成本等综合措施，推动构建科学补偿和运行新机制；以河南、云南、黑龙江等为代表的多个省份以支付制度改革为突破口，控制医药费用的不合理上涨；各试点地区积极推行定岗定编不定人的用人机制，人事和薪酬制度改革取得积极进展。县级公立医院服务能力明显提升，医药费用构成逐步优化，药品费用占比逐年下降，技术劳务性费用逐渐上升，以药补医机制逐步破除，医务人员的技术劳务价值得到进一步体现，县级公立医院次均费用快速上涨的趋势得到一定程度的遏制。
  2.全面推开100个试点城市公立医院改革。2015年新增了辽宁省本溪市等66个城市为第三批公立医院改革国家联系试点城市，改革试点的城市公立医院数为1165个。持续、稳步地推进以政事分开、管办分开为主要内容的现代医院管理制度探索；通过调整医疗服务价格，加大政府投入，改革支付方式，降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制，完善医药费用管控制度；各试点城市通过实行大病保险、改革支付方式、商业保险机构经办等措施，提高医疗保障水平；各试点城市对绩效考核办法进行了积极有效的探索。
  3.全民医保制度更加完善，风险防范作用不断增强。全民医保制度日益稳固。2015年，居民基本医疗保险参保率稳定在95%以上，全民医保制度建设处于发展中国家前列。全面实施大病医疗保险制度。2015年，400多万名大病患者受益，大病保险资金赔付约244亿元。支付方式改革快速推进，医保基金运行比较平稳。2015年，多地按照要求积极开展按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型支付方式改革。职工医保、居民医保基金的当年使用率逐渐提升至80%以上。“收支平衡、略有结余”的原则得到较好体现。积极推进异地就医即时结报。商业健康保险稳步发展，人民群众多样化的健康保障需求逐步得到满足。风险保护作用不断加强，群众就医负担有所缓解。
  4. 药品集中采购机制逐步完善，群众用药保障不断加大。公立医院药品集中采购机制不断完善，推动药品流通领域改革。2015年，83.4%的公立医院在省级药品集中采购平台采购药品，44.3%的公立医院在省级平台阳光采购高值医用耗材，百元收入药品及卫生材料消耗49.1元。同时，积极推动药品流通领域改革，降低药品流通费用。药品供应保障体系逐步健全，切实保障群众用药需求。2015年进一步完善了短缺药品储备；加快了临床急需药品的审评审批，对临床急需药品实行优先审评；稳步开展基本药物定点生产试点。大力推进药品价格改革，降低群众用药费用负担。自2015年6月1日起，除麻醉药品和第一类精神药品外，取消原来政府制定的药品价格，药品实际交易价格主要由市场竞争形成。
  5.积极推进分级诊疗，试点地区成效初显。持续支持基层医疗卫生服务体系建设，促进基层服务能力提升。2015年安排中央专项投资228亿元，支持包括县医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心等在内的3.5万个卫生计生项目建设。稳步开展医师多点执业与双向转诊制度，促进医疗资源平稳流动，2015年全国共有27个省（区、市）出台了医师多点执业实施方案，共有4.4万名医师注册了多点执业。以常见病、多发病、慢性病为切入点，以点带面推进分级诊疗，共有1891个县市区（占66.3%）建立了高血压、糖尿病分级诊疗和结核病综合防治管理服务模式。稳妥推进试点工作，形成分级诊疗服务新模式，已有24个省份出台分级诊疗文件，公立医院改革试点城市全部启动分级诊疗工作，开展基层首诊责任制的试点县（市、区）超过50%。
  （三）统筹推进其他改革，各项任务取得阶段性进展
  1.基层医疗卫生机构综合改革深入推进，为建立分级诊疗制度奠定重要基础。落实政府责任，健全补偿机制，基层医疗卫生机构财政补助收入和上级补助收入在总收入中占比由2011年的 35.91%提高至2014年的41.30%。推进基层首诊和签约服务，促进基层卫生服务模式转变，一是探索实施基于医保支付方式调节的基层首诊、双向转诊路径；二是落实家庭医生签约服务；三是强化区域协同服务体系建设，促进优质医疗资源下移。进一步加强服务能力建设，提升卫生服务质量，2015年我国每万人全科医生达到1.38人，较2012年增加0.57人/万人；以服务质量为重点，各地探索制定质量动态监管机制及包括提升服务质量内容的绩效考核制度。创新人事编制管理方式，多地根据基层卫生事业发展需要重新核定基层医疗卫生机构编制总量，部分地区突破了基层人员编制管理限制。完善收入分配机制，提高基层医务人员待遇，部分地区突破绩效工资总额限制，提高奖励性绩效工资比例。
  2.公共卫生服务均等化水平逐步提高，“防治结合”服务模式初步建立。持续加大财政投入力度，公共卫生服务项目经费稳定增长, 2015年人均基本公共卫生服务经费补助标准提高至40元。强化政府购买服务，扩大公共卫生服务经费使用范围，允许基层医疗卫生机构在考核后获得的基本公共卫生服务补助资金可统筹使用。按需扩增服务内容，服务质量管理得到强化，国家基本公共卫生服务项目增至12大类45项，并突破了优先向本地户籍人口提供服务的局限。进一步推进服务质量管理，绩效考核指标向质量指标倾斜。多地以慢性病管理为切入点，以全科医生签约服务为抓手，探索“防治结合”健康管理新模式。考核方式与方法进一步细化，绩效考核机制逐步完善。服务项目深入开展，服务效果持续改善，2015年，全国适龄儿童免疫规划疫苗接种率保持在90%以上，农村孕产妇住院分娩率上升到99%以上，孕产妇死亡率、婴儿死亡率分别降至20.1/10万、8.1‰。
  3. 推进人口健康信息化建设，促进医改措施的有效落实。重点领域信息系统建设促进卫生服务质量和效率提高，医院电子病历系统实施比例上升至71.05%；30个省份建立了基本药物采购管理平台，国家药品管理平台实现省级平台联通。23个省份、121个地市和694个区县构建了人口健康信息平台，不同程度实现了区域内互联互通；55.6%的地市以及64.2%的区县建立了居民电子健康档案及电子病历数据库。基于互联网的医疗卫生服务辐射到预防、诊断、治疗、康复等服务环节。
  4.加快形成多元办医格局，多措并举推动健康服务业发展。多举措鼓励社会办医，促进多元办医格局形成。围绕准入、审批、税收、价格、医保定点、资金人力投入以及用地等方面，国家出台政策鼓励和引导社会办医；新增医疗机构优先考虑由社会力量举办，为民营医疗机构的发展预留空间；将符合条件的民营医疗机构纳入医保定点范围，发挥医保资金的支付和制约作用；调整分类管理政策，鼓励医务人员流动，加大财政支持力度。积极探索医养结合，增加健康养老服务供给。加快发展商业健康保险，促进健康服务业发展，2015年我国商业健康险保费总额2410.47亿元，同比增长51.87%，全国有100余家保险公司开展商业健康保险业务，产品有2300多个。
  5.医药监管、医药科技、医学教育等多方面支撑医改持续深入。完善监管制度，促进我国医药产品应用推广。实行药品优先审评策略，提高审批效率；开展仿制药质量和疗效一致性评价工作；落实医疗器械管理条例，出台相关配套政策；遴选优秀国产设备目录，引导国产设备推广。医药科技投入不断增加，高水平科技成果不断涌现。继续实施重大新药创制和重大传染病防治专项支持，设立重点专项，增强对医疗器械自主创新支持，发布中医药健康服务发展规划，布局中医药领域重点任务。加强卫生人才队伍建设。进一步规范医学类专业办学和学制，继续支持住院医师规范化培训和推进农村订单定向医学生免费培养项目；注重实践的卫生人才使用评价机制不断完善；适应服务需求的卫生人才流动配置出现新特点；初步探索符合行业特点的卫生人才激励保障机制。
  二、深化医改面临的挑战与政策展望
  （一）深化医改面临的问题与挑战
  全面落实医改政策，精准发力的实施路径仍需进一步明晰；满足卫生事业发展和人民群众健康需求，人才队伍建设仍需进一步加强；满足群众健康维护与医疗服务需求，服务能力仍需提升；科技创新助力医改的支撑作用仍需进一步强化。
  （二）面向“十三五”，聚焦核心问题，抓落实求实效
  加强改革的协调联动性，处理好政策阶段性与一贯性的关系。深入把握医改进展和成效，发现问题，总结经验，推动整改落实。着重加强人才队伍建设，发挥“人”在医改中的关键作用。坚持和贯彻预防为主的卫生工作方针，为构建人民健康防控屏障提供持续支撑。
  （三）统筹谋划，加快医改向纵深发展
  继续深化公立医院改革，加快建设现代医院管理制度；健全体制机制，进一步完善全民医保制度；逐步健全药品供应保障机制，满足群众用药需求；以提升基层医疗卫生服务能力为抓手，加快推进分级诊疗制度；以统筹协调宏观政策为重点，继续深化基层医疗卫生机构综合改革；加快机制建设，推进公共卫生服务均等化进程；充分发挥信息化建设效能，促进卫生服务能力的提升；进一步发展健康服务业，促进社会办医政策落实；进一步发挥科技支撑作用，助力医改向纵深迈进。
  2015年，医改在改革的广度和深度上继续拓展和延伸，取得了良好成效，但在不断解决问题的过程中势必不断产生新问题。相对于我国当前社会经济发展阶段、庞大的人口基数及不断触及的深层次问题，我国医改更具有其复杂性和艰巨性，是一项长期的系统工程，需要持续不断的努力和推动。